安全法為保健品立法指明方向

    美容、減肥、抗疲勞、降血脂……近年來，越來越多的保健食品涌進(jìn)市場，其安全性日益受到人們的關(guān)注。
    據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國是全球最大的保健食品生產(chǎn)、消費(fèi)市場，截至2007年底，我國共批準(zhǔn)保健食品8900多種，年銷售額近千億元。如此具有發(fā)展前景的行業(yè)，卻由于缺乏監(jiān)管，使得公眾對保健食品的信任度大幅降低。
    中國消費(fèi)者協(xié)會的一項(xiàng)調(diào)查顯示，我國70%以上的保健食品存在虛假宣傳、夸大宣傳的現(xiàn)象，有相當(dāng)比例的保健品為假冒產(chǎn)品，還有一些保健食品隨意加入違禁藥物。而群眾對保健品的不信任率竟然達(dá)到53％，非常不信任則達(dá)到了34﹪。
    一方面是人民群眾保健養(yǎng)生意識的提高和對保健食品需求的增強(qiáng)，另一方面是保健食品市場產(chǎn)品泛濫、價(jià)格混亂、質(zhì)量堪憂的混亂無序，為此，加強(qiáng)保健食品監(jiān)管刻不容緩。2月28日經(jīng)全國人大常委會表決通過的《食品安全法》向人們宣告，國家將從立法層面加強(qiáng)對保健食品的監(jiān)管。

保健食品艱難邁入法律大門

    2008年5月，中國保健協(xié)會召集行業(yè)內(nèi)的企業(yè)代表和相關(guān)政府部門召開座談會，呼吁保健食品應(yīng)當(dāng)在《食品安全法》中得到一個(gè)定位。該協(xié)會秘書長徐華鋒曾表示：“我們希望最終的法案中能提到保健食品。如果把保健食品列為食品的一類進(jìn)行管理，在《食品安全法》中就應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)和定位，然后據(jù)此再另行制定有關(guān)保健食品的管理細(xì)則。”
    縱觀《食品安全法》全文，雖然涉及保健食品的只有第五十一條，但就是這一個(gè)條款，已讓徐華鋒的希望變成了現(xiàn)實(shí)；也正是這一個(gè)條款，為保健食品在《食品安全法》中獲得了一個(gè)明確的法律地位。
    實(shí)際上，保健食品的性質(zhì)介于食品和藥品之間，對其安全性評價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)制定以及監(jiān)管等各方面也有異于一般食品。在《食品安全法》草案起草的過程中，不少專家委員就一直建議對保健食品區(qū)分對待，并制定具體管理辦法。因而，2007年12月26日《食品安全法（草案）》正式提交十屆全國人大常委會首次審議時(shí)，并沒有專門條款提及保健食品。
    記者在中國人大網(wǎng)上看到，在2008年4月20日公開征集意見的《食品安全法(草案)》中，與此前的《食品衛(wèi)生法》相比，在食品定義中修改了關(guān)于藥食同源的表述，增加了“食品……可以添加按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)”的內(nèi)容，但未針對“保健食品”提出任何要求。
    2008年8月25日，在全國人大常委會第二次審議《食品安全法（草案）》時(shí)，草案中仍沒有提及保健食品這個(gè)概念。但保健食品的監(jiān)管，此時(shí)已成為全國人大常委會組成人員關(guān)注的熱點(diǎn)。8月26日上午，在審議《食品安全法（草案）》的十一屆全國人大常委會第四次會議分組會上，全國人大常務(wù)委員會委員卓新平的發(fā)言引人關(guān)注。卓新平委員認(rèn)為，現(xiàn)在市場上流行著各種各樣的保健品，包括國際市場上流入的，這些保健品的價(jià)格昂貴，甚至比藥品的價(jià)格都要貴。保健品在宣傳中往往是強(qiáng)調(diào)藥用效果，以吸引消費(fèi)者花很大的價(jià)錢來購買，但是在包裝上又明確寫的屬于食品，不在藥品的管理范圍內(nèi)。對這類產(chǎn)品的監(jiān)管，目前《食品安全法（草案）》在這方面不是非常明確，建議要么有專門的保健品立法，要么在食品安全立法方面有特別的強(qiáng)調(diào)。
    2008年10月23日，全國人大常委會第三次審議《食品安全法（草案）》，余波未平的三鹿奶粉事件讓這部本就備受關(guān)注的法律草案，成為焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。審議結(jié)果是對草案做出了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、安全標(biāo)準(zhǔn)、添加劑監(jiān)管、召回制度等八個(gè)方面的修改。而對保健品監(jiān)管也將出臺更嚴(yán)格規(guī)定，原因是一些全國人大常委會組成人員提出，現(xiàn)在保健食品存在很多問題，將保健食品按一般食品管理是不夠的，還應(yīng)作出更為嚴(yán)格的規(guī)定。就此，保健食品終于可以進(jìn)入《食品安全法（草案）》的“篇章”了。
    2009年2月25日，全國人大常委會第四次審議《食品安全法（草案）》時(shí)，委員們發(fā)現(xiàn)草案對保健食品監(jiān)管增加了一條規(guī)定：“國家對聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。有關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依法履職、承擔(dān)責(zé)任。具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。” 草案還對保健食品做了針對性規(guī)定：“聲稱具有特定保健功能的食品不得對人體產(chǎn)生急性、亞急性或者慢性危害，其標(biāo)簽、說明書不得涉及疾病預(yù)防、治療功能，內(nèi)容必須真實(shí)，應(yīng)當(dāng)載明適宜人群、不適宜人群，功效成分或者標(biāo)志性成分及其含量等；產(chǎn)品的功能和成分必須與標(biāo)簽、說明書相一致。”這是保健食品首次被納入《食品安全法（草案）》，而草案中有關(guān)保健食品的這一規(guī)定就是正式通過的《食品安全法》第五十一條。
    《食品安全法（草案）》最初提交審議時(shí)沒有提到保健食品，而第四次審議時(shí)又加入了這個(gè)概念。針對這一變化，全國人大常委會法工委行政法室主任、《食品安全法》起草有關(guān)負(fù)責(zé)人李援介紹說，保健食品實(shí)際上也是食品，《食品衛(wèi)生法》把它叫做“具有特定保健功能的食品”。這種保健食品能夠有效地促進(jìn)人體機(jī)能的提高，但是它和藥品一個(gè)最根本的區(qū)別，是藥品具有藥理作用，能治病，而保健食品沒有藥理作用。最初的《食品安全法（草案）》，準(zhǔn)備把保健食品當(dāng)作普通食品，采取相同的監(jiān)管方式，后來向全社會征求意見時(shí)，有相當(dāng)一部分意見提出把保健食品在《食品安全法》中單獨(dú)寫出來。其中一個(gè)理由就是，我們國家的保健食品占60%以上含有中藥成分，很多企業(yè)夸大其保健功能，甚至宣稱有治療作用，然后牟取暴利，所以法律需要監(jiān)管保健食品，消除這個(gè)領(lǐng)域的無序狀態(tài)。而全國人大常委會委員汪光燾認(rèn)為，這些針對性的變化順應(yīng)了民心、體現(xiàn)了民意。
    “這個(gè)市場顯得很混亂，國家規(guī)范了好多次。所以我覺得將保健食品寫進(jìn)《食品安全法》很重要，明確由誰來管，今后怎么去做，對保健食品行業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院院長羅云波如是說。
    當(dāng)下，針對我國保健食品市場混亂無序的現(xiàn)狀，一些監(jiān)管人員將其歸咎于保健食品監(jiān)管法律法規(guī)缺失造成的，然而記者翻閱相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)：1995年10月底開始實(shí)施的《食品衛(wèi)生法》首次明確將保健食品納入管理范疇；1996年6月初開始實(shí)施的《保健食品管理辦法》，結(jié)束了營養(yǎng)功能性食品準(zhǔn)入無法可依的混亂局面；1999年《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》施行，使我國保健食品從此走出“一口大鍋兩口缸三四個(gè)人來分裝”的生產(chǎn)局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年12月，我國共出臺保健食品相關(guān)法規(guī)120多部，涵蓋產(chǎn)品注冊、GMP認(rèn)證、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可、廣告審查、市場監(jiān)管、進(jìn)出口管理等多個(gè)方面。其中《保健食品注冊管理辦法（試行）》、《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》、《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》等成為保健食品行業(yè)指導(dǎo)性文件。
    “這些法規(guī)政出多門，缺乏監(jiān)管力度，再加上從2003年起，我國取消了所有藥‘健’字批準(zhǔn)文號，保健食品被劃分為藥品或是食品，相關(guān)法律法規(guī)卻沒有進(jìn)行同步調(diào)整，這就造成保健食品概念模糊，沒有形成完整的保健食品監(jiān)管法律體系。”時(shí)刻關(guān)注保健食品法規(guī)變化的江西省鉛山縣食品藥品監(jiān)管局稽查人員彭凱告訴記者，《食品安全法》規(guī)定，國家對聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管；有關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依法履職、承擔(dān)責(zé)任；保健食品的具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。這些規(guī)定為保健食品立法指明了方向，有利于進(jìn)一步完善保健食品監(jiān)管法規(guī)體系。
    “保健品本來就是一個(gè)食品，卻被許多廣告主有意無意地當(dāng)成藥品來賣，價(jià)格奇高到很不正常的地步，此次《食品安全法》對聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，是民心所致。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田教授說，保健食品已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)相當(dāng)規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，需要從法規(guī)層面對其實(shí)施比普通食品更加嚴(yán)格的、有針對性的規(guī)范。
    雖然《食品安全法》中明確提及保健食品的只有一個(gè)條款，但中國保健協(xié)會秘書長徐華峰認(rèn)為，除此之外，該法至少還有四個(gè)涉及保健食品的條款：一是明確國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會。這一規(guī)定有利于各監(jiān)管部門各司其職、分段管理，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在職責(zé)分明的同時(shí)也有利于突發(fā)事件的應(yīng)急處理。二是對保健食品監(jiān)管從嚴(yán)。保健食品行業(yè)的問題主要是夸大宣傳，行業(yè)門檻低，企業(yè)良莠不齊，眾多小作坊式的公司沒有或者很少在科研上投入，心思都用在炒作概念、夸大功效上，導(dǎo)致消費(fèi)者失去信任。《食品安全法》特別明確，要對食品添加劑加強(qiáng)監(jiān)管：“食品添加劑應(yīng)當(dāng)在技術(shù)上確有必要且經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評估證明安全可靠，方可列入允許使用的范圍，嚴(yán)禁往食品里添加目錄以外的物質(zhì)”。保健食品可以添加的物質(zhì)有明確規(guī)定，但添加違禁藥物的現(xiàn)象屢禁不止，如果不從源頭上嚴(yán)格監(jiān)管，保健食品信譽(yù)危機(jī)就很難消除。三是社會團(tuán)體、明星代言必須負(fù)連 (中國醫(yī)藥報(bào) 王東海)